《慈善法》實施元年 釋放慈善力量

2016年是《慈善法》實施的元年，多項配套措施出臺，慈善法律體系不斷完善。國家層面出臺十余部配套文件，內容涵蓋慈善組織登記認定、慈善募捐、慈善信托備案、慈善活動支出和管理費用以及監督管理多個方面。與此同時，民政部和國務院法制辦就三大條例和《志愿服務條例》修正案草案征求意見，法規修訂與制定工作仍在進行中。2017年通過的《民法總則》和修訂的《企業所得稅法》也將對于慈善組織產生重要影響。

 

日前，中國公益研究院在京發布“中國慈善法元年實施報告”，以下為報告主要精華呈現。實施報告旨在對慈善法實施第一年的全國慈善法工作具體進展做出全面、客觀的評價，對慈善法工作面臨的問題與挑戰進行分析，以推動慈善法的有效實施和慈善政策的進一步完善，促進慈善事業健康發展。
 

《慈善法》實施釋放慈善力量
 

2016年是中國慈善事業發展史上極不平凡的一年，新中國第一部《慈善法》正式頒布并開始實施；一系列與慈善法配套的法規和規章制度出臺，使各項慈善活動更加規范專業。中國慈善逐步顯示出強大生命力和推動經濟社會發展的積極成效，正在以全新的面貌和方式，不斷推動社會進步和人民生活的改善。
 

慈善法實施的第一年，總體工作分為兩個階段，呈現出鮮明的階段性特征：第一階段，2016年3月16日慈善法正式頒布到9月1日慈善法正式生效前，是準備階段，主要是開展慈善法宣傳培訓、配套法規制度制定修改等工作，為慈善法實施做好思想輿論、人才智力和法規制度準備；第二階段，9月1日到12月31日，是正式實施階段，主要是開展慈善組織登記認定、公募資格審批、慈善信托備案和業務創新、募捐捐贈、慈善網絡平臺建設和信息公開、慈善業務監管等工作，對一些條件成熟而又緊迫的重點任務率先推進。
 

在慈善法實施的準備階段，主要是全面展開法律的宣傳培訓工作，促進法律的傳播和營造輿論氛圍。其中鮮明的特點是政府與社會雙向積極、雙向互動。2016年4月11日，全國民政系統學習貫徹實施慈善法培訓班在江蘇南通市舉行。據不完全信息統計，從3月至12月，全國有廣東、天津、江蘇、山西等26個省（自治區、直轄市）的民政部門舉辦了接近50場的培訓班。與此同時，各類社會組織和研究機構也積極響應，組織學習培訓慈善法。民間的慈善法培訓活動啟動更早，也具有很強的針對性和靈活性，民間還通過網絡微課等新媒體形式積極學習和討論慈善法。民間與民政系統的宣傳培訓活動互為補充，在慈善法的培訓工作中呈現政府與社會雙向積極、雙向互動的特點。
 

在慈善法的正式實施階段，一方面積極推動法律規定的逐步落實，同時進一步健全配套法規制度體系。具體而言，正式實施階段的進展主要體現在以下幾個方面。
 

第一，民政部和15個省份民政部門登記認定500家慈善組織。值得一提的是，北京市、廣州市、四川省遂寧市在慈善法實施首月就成功認定了慈善組織。在500家慈善組織中，有111家為增量組織，389家為存量組織。在上述500家慈善組織中，有461家基金會（約占慈善組織總數的92.2%），16家民辦非企業單位（社會服務機構）以及23家社會團體。第二，113家慈善組織獲得公開募捐資格，其中4家原為非公募基金會。截至2016年12月31日，研究團隊統計的500家慈善組織中，有113家獲得了公開募捐資格，占比22.6%.第三，互聯網公開募捐信息發布平臺逐步健全，首批指定13家。第四，2016年全國慈善信托備案21單，北京備案數量最多，初始資金規模達0 .85億元，合同規模約30 .85億元。第五，配套規范密集出臺，推進慈善事業規范發展。2016年8月至12月，民政部單獨或者會同相關部委陸續公布了6部與慈善法相配套的規章或規范性法律文件，包括《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》、《關于慈善組織登記等有關問題的通知》、《慈善組織公開募捐管理辦法》、《慈善組織認定辦法》、《公開募捐平臺服務管理辦法》以及《慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用標準》。
 

慈善法公布后，以民政部、財政部等為代表的中央部門發布了9部普遍適用于社會組織的指導意見、相關通知等規章和政策文件，主要包括《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》、《關于公益股權捐贈企業所得稅政策問題的通知》等。
 

為了配合慈善法第二章的要求以及順應社會組織發展的實際需要，與此同時，民政部和國務院法制辦就三大條例和《志愿服務條例》修正案草案征求意見，法規修訂與制定工作仍在進行中。2017年通過的《民法總則》和修訂的《企業所得稅法》也將對于慈善組織產生重要影響。
 

《慈善法》實施面臨的挑戰
 

首先，慈善法宣傳培訓工作的深度和持續性有待加強。雖然慈善法頒布后中央和多地民政部門和民間各類組織舉辦了多場培訓，但培訓多集中在法律剛剛出臺，配套措施尚不健全的階段，對實操的指導意義不強。在慈善法配套規范不斷更新后，相關培訓沒有持續性地跟進，從而造成部分民政部門工作人員和社會組織工作人員對于慈善法及相關配套政策的理解不清晰，進而影響了慈善法的實施。
 

其次，三大條例和部分配套規章政策尚未出臺。三大條例未能及時出臺是影響慈善組織認定登記的主要原因之一。據調研顯示，不同地方民政部門對慈善法與現有三大條例銜接理解不同，由于三大條例仍在修訂，對于存量民辦非企業是否可以直接視為“社會服務機構”進行慈善組織認定的看法不同。這也會影響如何在新設立民辦非企業時，直接登記為慈善組織。部分與慈善組織配套的監管制度和優惠待遇尚待明確。一部分社會組織不能確定以何種方式登記（直接登記為慈善組織還是僅登記為社團、基金會或民非）對自己更為有利，也只好處于觀望之中。慈善投資管理辦法、慈善信息公開、稅收優惠等促進措施等多項配套規章制度還沒有制定或修訂完成，這嚴重影響到對慈善組織的登記認定、有效監管和有效激勵。此外，地方配套法規和規章制度建設也較為滯后。
 

第三，慈善組織登記認定工作進展不均衡。從2016年慈善法實施最初四個月的情況來看，慈善組織登記認定工作的推進呈現一定的不均衡性。
 

登記認定情況在地域上發展不均衡體現在：2016年，內地31個省份中15個省份進行了慈善組織登記認定，尚有16個省份尚未開展慈善組織的登記認定工作。在已經登記認定慈善組織的省份中數量差距也較大，排在第一的北京市登記認定數量達250家，與排在第二、第三位的上海廣東差距懸殊。排名前三以外的省份的登記認定數量均在20家（含）以下。
 

另外，不同層級民政部門登記認定情況不均衡，從報告統計的數據看，2016年由省級以上民政部門登記認定的慈善組織數量超過市級、區縣級民政部門。導致登記認定工作推進不均衡的原因，除各地慈善事業發展程度不同，以及各省份對慈善法與現行三大條例的銜接理解不一外，各省份推進登記認定工作的力度也不同。
 

第四，公募資格格局尚未明顯改變，網絡募捐有待進一步規范。《慈善法》頒布和實施以來，慈善募捐的整體規范體系逐漸細化完善，一部分慈善組織，包括少數原來不具有公募權的組織獲得公開募捐資格，但目前獲得公開募捐資格的組織仍然以原有的公募基金會為主。由于法律實施時間較短，慈善法對公募權放開的效果尚未顯現。只有少數地方公開了慈善組織公開募捐方案備案的情況，對公開募捐活動的監管稍顯薄弱。對于網絡募捐而言，相關規范仍需要進一步細化完善，更為便捷有效的網絡募捐活動監管、舉報機制有待確立。
 

第五，稅收優惠等促進措施需要盡快配套。慈善法中專章規定了促進措施，要求國家和政府給予慈善活動以稅收優惠和資助補貼，然而上述配套政策的制定仍待相關部門及時推進。在慈善組織稅收優惠政策尚不明朗的情況下，針對慈善組織年度活動支出和管理費用等問題，已經有了新的、更為細致要求，而對于社團團體和社會服務機構兩類組織而言，則是從無到有的要求。因而，這一“權利義務不對等”的現狀，使得不少組織對于是否申請登記認定為慈善組織處于觀望狀態。
 

第六，慈善信托缺乏實操細則。由于慈善法對慈善信托的規定相對原則，相關的配套措施與法律法規也仍未臻完善，所以慈善信托整體發展還處于摸索階段，各個項目的模式和治理架構都有較大差異，影響了慈善信托潛在委托人的制度政策預期性。特別是稅收優惠未明確，實踐中只能采取技術性處理方式，不僅增加成本，而且存在合規風險，造成不少組織仍處于觀望狀態。
 

第七，慈善監管體系尚不健全，信息公開實效有待提升。慈善法信息公開、年度報告與抽查等監管制度及志愿服務等相關內容的實施與三大條例修訂、《志愿服務條例》制定及社會組織監管制度改革同時進行，因此受制于相關法規的出臺進度，相關落實情況稍顯緩慢。信息公開方面，民政部建立全國社會組織名錄系統的舉措是建立統一慈善信息發布平臺的階段性進展，但仍有個別地方對慈善信息公開顯得較為被動，在信息公開的完整性、及時性和易得性方面還有待加強。
 

《慈善法》有效實施的政策建議
 

慈善法是我國社會領域的一部大法，它的實施既有重要的意義，同時也是一個復雜的系統工程。面對許多的挑戰與問題，需要耐心和細心，也需要智慧和創新，更需要戰略眼光，需要從國家治理現代化和社會發展戰略全局出發作出正確的政策選擇，為此，特提出以下建議。
 

一、將慈善法的貫徹納入經濟與社會建設的基本布局，與國家治理體系的現代化建設緊密結合起來。慈善事業是現代國家治理體系中的重要組成部分，慈善部門相較于政府部門提供的公共服務更具靈活性和針對性，相較于純商業的營利性交易更具公眾屬性，是實現國家治理體系不可或缺的組成部門。而慈善部門的發展對于經濟社會的總體發展也有著積極的作用。在慈善事業發達的國家，慈善領域提供的就業和創造的社會價值都占有重要比重。因此，有效發揮慈善法促進慈善事業健康發展意義重大，應該將慈善法的貫徹納入經濟與社會建設的基本布局，納入經濟社會發展五年規劃和各級政府的年度工作計劃，從多個角度引導慈善事業的發展與社會服務業的發展，并與國家治理體系的現代化建設緊密結合起來。
 

二、加強輿論宣傳和理論研究，加大慈善法學習培訓的廣度和深度。目前，現代慈善意識和理念尚待普及，慈善理論研究和人才培養力度需要提升。建議通過多種形式加強慈善法和慈善文化的宣傳輿論工作，逐步形成全民濃厚的慈善文化氛圍；教育部門可以要求在幼兒園、中小學的教學中講授慈善專題、慈善故事，或開設慈善課程，從小培養青少年的慈善意識，同時在大專院校加強慈善學科、專業、教材和教師隊伍建設。加大慈善法學習培訓的廣度和深度，覆蓋更廣泛的人群的同時，內容上不僅涵蓋慈善法的主要精神、基本原則和一般要求，更要結合慈善活動各個環節實踐工作，深入對相關的慈善法律體系和具體法規、規章、制度、細則的培訓，并結合法律更新完善的進展持續性地進行跟進。
 

三、加快三大條例、慈善稅收、慈善信托等配套政策出臺，推動慈善法律體系完善。諸如三大條例、志愿服務條例等重要法規以及慈善法相關配套政策未能及時出臺，給慈善組織登記認定工作的開展帶來了不小的障礙，進而影響了慈善組織的發展和慈善活動的開展，因而，應當加快配套規章和具體政策的制定、修訂速度。
 

對于當前限制非營利組織發展的“不能超過平均工資兩倍”等稅收政策，也需要在完善慈善稅收政策時予以回應。此外，為了給人們參與慈善活動更加多元化和靈活性的選擇，要及時完善慈善信托稅收優惠制度，賦予慈善信托委托人、受托人和受益人相應的稅收優惠規定，推動慈善信托的發展。
 

四、完善“中華慈善獎”等慈善表彰制度，發揮先進組織和個人的引領作用。促進慈善事業的發展不僅需要規范監管也需要政府積極鼓勵，相關部門充分發揮好“中華慈善獎”等表彰制度的正向激勵作用，廣泛樹立慈善典型，弘揚樂善好施的民族優良傳統，形成濃厚的慈善工作氛圍，不斷增加慈善工作的能見度和影響力。
 

五、鼓勵地方積極探索制定細則，促進地區平衡發展。慈善法的有效落實，需要具有實操指導意義的配套規范、細則的有效支撐。針對各地慈善事業發展的不同特點，應鼓勵地方開展積極探索，積極制定與慈善法銜接的具體地方法規、規章和細則。同時，加強各地方之間的工作經驗和信息交流，是推動工作落實的有效途徑。

 

六、構建高效有力的法律實施工作協調機制，加強法律實施監督。慈善法的有效落實，民政部門工作任務重、責任大，獨立推進工作有相當難度，而協調各相關部門共同推進工作的合力尚未形成。為此，建議盡快建立慈善法實施工作協調機制，形成共同推進慈善法實施工作的良好局面。與此同時，民政部門內部也可建立由分管領導牽頭、各有關司局負責人參加的內部工作協調機制，統一部署，分工協作，加大慈善法實施工作力度。同時可以加強法律實施的監督，積極推動全國人大常委會有關機構適時開展慈善法執法情況專項檢查，督促各級政府及其有關部門加大慈善法實施工作力度。
 

七、建立健全咨詢服務體系，為慈善法實施提供智力支持。慈善法的貫徹落實具有很強的專業性，這也是部分慈善法落實工作進展緩慢的原因。因此，需要建立健全專業的支撐和咨詢體系。
 

(原標題：《慈善法》實施元年，釋放慈善力量)